新限塑令：越限越多的塑料污染“死结”
“限塑令”成为现实的“卖塑令”，商场通过销售获得了可观收益，成为最大获益方。治理成本转嫁给环境，却没有促进塑料袋绿色生产、销售和回收体系的建立。
2019年，平均每小时就有708万件快递发往全国。国家邮政局3月27日发布的《2019年中国快递发展指数报告》显示，全国快递业务量累计完成635.2亿件，日均快件处理量超1.7亿件。
这些快递使用了大量胶带、包装袋等塑料包装制品。根据绿色和平等三家环保组织去年发布的报告，快递行业在2018年消耗胶带总长度超过398亿米。这些塑料胶带可以缠绕地球近1000圈，2015年这个数字还是425圈。
随着居民消费场景的日益丰富，塑料垃圾的战场已经逐渐转移到互联网，电商、快递和外卖行业成为了主战场。为解决这些难题，2020年1月19日，国家发改委和生态环境部联合发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，该项新政也被称为“新限塑令”，以区别于2008年推出的“限塑令”。
据央视财经报道，旧版限塑令执行的八年中，全国主要商品零售场所使用的塑料购物袋，共节约了700亿个左右，平均计算下来每年节约87.5亿个。但是，仅2015年，全国快递行业消耗塑料袋约147亿个，国内三大外卖平台一年至少消耗73亿个塑料包装，增量远超减量。
塑料越限越多，成为一个难解的“死结”。
屡败屡战
改革开放至今，限塑令前后大致历经了三个阶段，政策执行过程中始终伴随着争议。
1986年，铁路上首次使用塑料快餐盒，因为便利性和价格低廉等特点而受到青睐。但大量的白色餐盒被丢弃于铁路沿线，带来了严重的“白色污染”。2001年，原国家经贸委发布紧急通知，要求立即停止生产一次性发泡塑料餐具，这是限塑令的最早版本。
不过，如何对待一次性发泡塑料餐具，政策后来出现过摇摆。2013年，国家发改委发布《产业结构调整指导目录》，将其从淘汰类目录中删除，一次性发泡餐具重新合法化。不过，今年的新限塑令又再次将其拉入黑名单。
禁止、松绑政策交替，容易导致限塑效果反弹。中国环境科学研究院研究员邓义祥此前撰文称：“由于塑料垃圾管理的问题十分复杂，有关塑料管理的相关法规需要反复论证，出台需要十分慎重，尽可能避免前后不一致的问题。”
声势浩大的全民限塑运动，出现在2007年后。2007年12月，国务院办公厅发布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，次年5月商务部、国家发改委及工商总局公布《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》，这两项专项文件被人们称为“限塑令”。限塑令中，最为重要的政策有两条：一是在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，即日常所说的超薄塑料购物袋；二是实行塑料购物袋有偿使用制度。
但限塑令执行十余年，效果如何，一直是争议的焦点。“旧版新塑令有点按下葫芦起了瓢的感觉”，零废弃联盟政策主任谢新源告诉《中国新闻周刊》，限塑令只局限在能提能拎的塑料袋，而超市的塑料托盘、塑料膜、平口袋仍然可以随便使用。特别是在很多超市，盛装散称商品的连卷平口塑料袋泛滥成灾，被毫无节制地使用，甚至被很多人成卷地带回家。有学者称，这引发了“一定的道德危机，部分消费者在购物时趁机大量撕取免费供应的塑料包装袋，以此来代替有偿使用的塑料购物袋。”
零废弃联盟由全国多家公益组织和公众代表共同发起，致力于推动解决垃圾处理问题。团队在工作中发现，政策推行后，大型超市和连锁店执行效果较好，但集贸市场仍是一次性塑料袋使用的重灾区。过去12年，各地执法部门每隔一段时间就针对集贸市场开展治理行动，但市场上的不合格塑料袋总是“春风吹又生”。
“2016年，我们调查发现很少有集贸市场使用达标塑料袋，当时还提出哪个环保组织能把一个集贸市场从不达标转成达标，将给予1万元奖励。”限塑联合调查组发起人姚佳告诉《中国新闻周刊》，但没有人敢接下这个任务，都认为不可能完成。
经过四年努力，姚佳和志愿者们调查了全国700多个集贸市场，推动100多个市场使用达标塑料袋，同时塑料袋减量相当可观，估算能节省6000万个塑料袋。不过，姚佳团队调查覆盖的范围，相比整个中国的集贸市场数量而言，只是沧海一粟。以上海市为例，全市就有菜市场989家，微型菜场上千家。
“中国有这么多的商店、农贸市场、餐饮店、流动摊贩等，环境监管部门要想对塑料袋使用实施有效监管基本上是无法实现的。更何况，一些经营者为了招揽顾客，屡屡玩猫捉老鼠的把戏，明着使用收费塑料袋应付检查，暗地里却免费提供不合格塑料袋。”上海对外经贸大学贸易谈判学院讲师杨立民撰文称，集贸市场等场所存在执法监管不能的问题。
“政府部门的责任规定不清，例如环保部门、市场监督管理部门、农业农村部门、住建部门等在塑料垃圾管理的职责没有清楚的划分，导致监管责任难以落实。”邓义祥认为，过去相关规定过于抽象，多为原则性的规定，对违反规定的行为惩罚措施较少，不易在实际中执行。
禁止超薄塑料购物袋的政策目标没有完全实现，有偿使用塑料袋也出现了走样。在不少媒体的报道中，在初期，超市商场等塑料袋使用量确实出现锐减，但过了一段时间，当消费者对两三毛钱的“收费杠杆”渐渐麻木之后，塑料袋的使用量又开始大量反弹。“限塑令”成为现实的“卖塑令”，商场通过销售获得了可观收益，成为最大获益方。治理成本转嫁给环境，却没有促进塑料袋绿色生产、销售和回收体系的建立。
政策失效早就引起了决策者的关注。2018年初，限塑令推行十周年之际，国家发改委在其门户网站上开展了“我为塑料垃圾污染防治建言献策”的活动，征集关于禁限管控的意见和建议。
从意见征求到新限塑令的出台，经历了两年时间。“政策制定者起码学了两年塑料知识”，一位不愿具名的塑料行业协会人士告诉《中国新闻周刊》，新政在2018年和2019年本来有望出台，但又多次推迟，“很多人都在催政策出台，但为谨慎起见，难以像旧版限塑令一样，迅速推出。”
新政基本涵盖了过去几年广受关注的品类：不可降解塑料袋、农用地膜、一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签、含塑料微珠的日化产品。具体应用场景上，商超、集贸市场、快递、外卖等领域为塑料污染治理工作的重点。
清华大学环境工程系教授蒋建国告诉《中国新闻周刊》，与以往不同，新政明确设置了完成任务的时间节点。针对不同产品和区域，政府分别制定了2020年、2022年和2025年三个时间节点。
这次新政规格也明显提升。去年9月，中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过了包括《关于进一步加强塑料污染治理的意见》等十项意见。国家发展改革委负责人也曾表示：“中央全面深化改革委员会将制定‘白色污染’综合治理方案列为重点改革任务。”
新场景成新战场
限塑新政，对于快递和外卖行业给予了重点关注。
绿色和平、摆脱塑缚、中华环保联合会等三家环保组织联合发布的《中国快递包装废弃物生产特征与管理现状研究报告》显示，中国电商“双十一”购物节2009年启动，历经七年时间，交易额于2015年首次突破千亿元规模，2019年突破4000亿元。在快递包装材料中，塑料类包装材料使用85.18万吨，占快递包装材料总重量近百分之十，但塑料用品回收难度远超纸质类。
针对快递塑料包装存在的问题，新政提出从部分省市试点逐步扩展到全国：“到2022年底，北京、上海、江苏、浙江、福建、广东等省市的邮政快递网点，先行禁止使用不可降解的塑料包装袋、一次性塑料编织袋等，降低不可降解的塑料胶带使用量。到2025年底，全国范围邮政快递网点禁止使用不可降解的塑料包装袋、塑料胶带、一次性塑料编织袋等。”
相比快递，外卖领域的监管难度更大。移动互联网大数据监测平台Trustdata发布的数据显示，预计2019年中国外卖行业交易额将达到6035亿元，同比增长三成，继续保持快速增长态势，同时带来的是海量塑料垃圾。
绿色和平调查发现，平均每单外卖会消耗3.27个一次性塑料餐盒（杯）。以美团为例，美团外卖是国内最大的外卖平台。去年7月27日，美团网创始人王兴在微博发文称，美团外卖单日完成订单数量突破3000万。就此推算，仅美团外卖一家，日订单就能消耗超过9000万个一次性塑料包装。
对于外卖行业存在的问题，新政提出，全国范围餐饮行业将在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管；从地级城市到区县，餐饮堂食服务将逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年，地级以上城市餐饮外卖领域，不可降解的一次性塑料餐具消耗强度下降30%。
2017年9月，环保组织重庆绿联会起诉饿了么、美团和百度外卖三家平台，理由是外卖产生的垃圾造成了严重的环境破坏，要求三家平台为此承担责任。此后，美团与饿了么相继在下单确认页添加了“无需餐具”备注选项，并制定了中长期的环保计划，但效果并不显著。
饿了么相关负责人告诉《中国新闻周刊》：“我们虽然能够倡导商户减少使用一次性塑料餐盒、倡导用户选择无需餐具，倡导用户餐后进行正确的垃圾分类，但始终不能够以强制手段制约商户和用户。”
“目前，国家还没有出台专门的法律法规，电商平台不能强制商家使用何种包装制品，也无权通过协议的方式强制推动使用环保塑料制品。”京师杭州电子商务法律事务部副主任郭虎告诉《中国新闻周刊》。
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