按：2025年3月12日，最高人民检察院、中国消费者协会联合发布消费者权益保护公益诉讼典型案例。其中有一例关于预付卡监管的案例。这一公益诉讼典型案例的公布，对厘清预付卡监管职责具有指导意义。
某区人民检察院督促规范
单用途预付卡管理行政公益诉讼案
高小超
基本案情：
2024年2月，某区人民检察院在梳理12345市民投诉举报信息中发现预付费问题投诉较多，主要反映部分健身房、美容美发店、培训机构收取预付费后闭店跑路的问题。经营者收取预付费之后跑路，严重损害了消费者合法权益。
为此，某区检察院进行了进一步排查摸底。该院采取数字化手段，建立了“单用途预付卡规范治理”大数据法律监督模型，通过抓取预付卡投诉举报数据、线上预付卡发售数据、预付卡备案企业数据、相关企业登记数据，汇总形成发行预付卡企业数据池。在此基础上进行分析对比，发现发卡企业未按规定进行备案线索102条，未按规定进行资金存管线索64条，超限额发行预付卡线索206条。该院还通过实地走访预付卡发售企业，组织研讨会等方式了解预付卡监管难点。
2024年5月，某区检察院对单用途预付卡管理不规范问题依法立案，随后依据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》《某市单用途预付卡管理条例》等相关规定，向体育部门发出检察建议。某区体育局高度重视，组织开展了排查整治，对有关预付卡投诉及时处理，对存在问题的预付卡企业责令整改，对违法行为予以查处。
某区检察院还与文旅、卫健等行政机关磋商，相关单位积极行动，开展了专项检查。通过检查整顿，新增备案企业102家，资金存管平台入驻企业增加206家，累计存管资金量由105.22万元增长至8967.07万元，平台售卖率由60.08%提升至95.14%，仅体育培训类企业在资金存管平台累计存管金额增加至351万余元。通过整顿和进一步完善监管机制，辖区内涉预付费问题投诉数量同比下降40%，预付卡发售、运营更加规范。
简要分析：
检察机关围绕社会热点、焦点问题，及时提起公益诉讼，督促有关机关履行法定职责，是检察机关职能的体现。本案，某区检察院针对消费者反映强烈的 “预付式消费”退费难、维权难问题，在深入调查了解的基础上，通过构建大数据法律监督模型排查线索，聚焦治理难点，运用磋商、检察建议等方式，督促行政机关依法履行监管职责，有力地促进了保护消费者合法权益工作。
目前，预付卡监管实务中，还存在部门职责不清，有关单位认识不统一的问题。根本原因是对有关法律规定理解存在偏差，有必要对相关规定进行归纳整理、分毫析厘。
当前，有关预付卡消费管理的法律依据主要有：《消费者权益保护法》《消费者权益保护条例》《侵害消费者权益行为处罚办法》《单用途商业预付卡管理办法（试行）》等。具体内容包括：
一、《消费者权益保护法》第三十二条第一款规定：各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。”
第五十三条规定：“经营者以预收款方式提供商品或者服务的，应当按照约定提供。未按照约定提供的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款；并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用。”
第五十六条第一款第八项规定：“经营者有下列情形之一，除承担相应的民事责任外，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照：（八）对消费者提出的修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失的要求，故意拖延或者无理拒绝的；……。”第二款规定：“经营者有前款规定情形的，除依照法律、法规规定予以处罚外，处罚机关应当记入信用档案，向社会公布。”
显然，对侵害消费者合法权益的行为，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行。也就是说，其它法律、法规规定优先。
二、《消费者权益保护法实施条例》第二十二条规定：“经营者以收取预付款方式提供商品或者服务的，应当与消费者订立书面合同，约定商品或者服务的具体内容、价款或者费用、预付款退还方式、违约责任等事项。经营者收取预付款后，应当按照与消费者的约定提供商品或者服务，不得降低商品或者服务质量，不得任意加价。经营者未按照约定提供商品或者服务的，应当按照消费者的要求履行约定或者退还预付款。经营者出现重大经营风险，有可能影响经营者按照合同约定或者交易习惯正常提供商品或者服务的，应当停止收取预付款。经营者决定停业或者迁移服务场所的，应当提前告知消费者，并履行本条例第二十一条规定的义务。消费者依照国家有关规定或者合同约定，有权要求经营者继续履行提供商品或者服务的义务，或者要求退还未消费的预付款余额。”
第五十条第二款规定：“经营者违反本条例第二十二条规定的，由有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得1倍以上10倍以下的罚款，没有违法所得的，处以50万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照。”
这里的“有关行政部门”在2024年4月9日国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上，对这个问题就已经给出了明确答案，即：预付费消费涉及到各行各业，有关行政部门在各自的领域内加强日常监管，查处违法行为，处理消费投诉。比如，单用途商业预付卡由商务部门主管，教育、体育、文化旅游、卫生健康、交通运输也都有相应的职责，《消费者权益保护法实施条例》为预付式消费设立了专门罚则，明确由各有关行政部门进行处罚；对于预收费用后卷款跑路的，还将依法列入严重违法失信名单。
这里的“经营者”范围更广，并非仅指“企业”。也就是说，行政法规明文规定了相关部门的法定职责。《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（商务部令2012年第9号）第二条规定的：“从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人在中华人民共和国境内开展单用途商业预付卡业务适用本办法。”显然与行政法规不一致，界定相关部门职责应当以上位法规定为准。
三、《侵害消费者权益行为处罚办法》（2015年1月5日国家工商行政管理总局令第73号公布，根据国家市场监督管理总局令第31号修订）第十条第一款规定：“经营者以预收款方式提供商品或者服务，应当与消费者明确约定商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等内容。未按约定提供商品或者服务的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款，并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用。对退款无约定的，按照有利于消费者的计算方式折算退款金额。”第二款规定：“经营者对消费者提出的合理退款要求，明确表示不予退款，或者自约定期满之日起、无约定期限的自消费者提出退款要求之日起超过十五日未退款的，视为故意拖延或者无理拒绝。”
第十四条规定：“经营者有本办法第五条至第十一条规定的情形之一，其他法律、法规有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由市场监督管理部门依照《消费者权益保护法》第五十六条予以处罚。”
需要注意的是，这里“其他法律、法规有规定的，依照法律、法规的规定执行”的规定是很明确的。也就是说相关法律、法规对预付款监管有规定的，要依照相关法法规规定执行。《消费者权益保护法实施条例》第五十条第二款对预付卡违法行为的处罚已有规定，不能再适用规章的规定实施处罚。另外，《侵害消费者权益行为处罚办法》正在酝酿修改，届时会与《消费者权益保护法实施条例》等上位法的规定保持一致。
四、相关文件的规定。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）规定：“除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管；实行相对集中行政许可权改革的，要加强审管衔接，把监管责任落到实处，确保事有人管、责有人负；对已经取消审批但仍需政府监管的事项，主管部门负责事中事后监管；对下放审批权的事项，要同时调整监管层级，确保审批监管权责统一；对审批改为备案的事项，主管部门要加强核查，对未经备案从事相关经营活动的市场主体依法予以查处；对没有专门执法力量的行业和领域，审批或主管部门可通过委托执法、联合执法等方式，会同相关综合执法部门查处违法违规行为，相关综合执法部门要积极予以支持。”
《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）规定：“直接取消审批、审批改为备案的，由原审批部门依法承担监管职责；实行告知承诺、优化审批服务的，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为”
《关于规范商业预付卡管理意见》（国办发25号）规定：“人民银行要严格按照《非金融机构支付服务管理办法》(中国人民银行令〔2010〕第2号)的规定，加强对多用途预付卡发卡人的监督检查，完善业务管理规章，维护支付体系安全稳定运行。未经人民银行批准，任何非金融机构不得发行多用途预付卡，一经发现，按非法从事支付结算业务予以查处。对商业企业发行的单用途预付卡，商务部门要强化管理，抓紧制定行业标准，适时出台管理办法。金融机构未经批准，不得发行预付卡。”
商务部、公安部、文化旅游部、人民银行、税务总局、市场监管局、体育总局、银保监会等八部门联合印发的《关于促进单用途预付卡规范发展的意见》（商建发〔2020〕190号），进一步明确了主管部门和相关部门职责：“商务、文化和旅游、体育等主管部门负责本行业领域发卡经营者的单用途卡发行和服务等业务的管理。市场监管部门依法依职责查处单用途卡不公平格式条款、违法广告、不正当竞争、不正当价格行为等违法违规行为。公安部门依法打击涉单用途卡金融欺诈、合同诈骗等违法犯罪活动。人民银行、税务部门、银保监会依据本部门职能分别履行相关管理职责。”
依据上述规定，相关审批部门、主管部门负责相应领域事中事后监管已很明确。需要注意的是，市场监管部门“查处单用途卡不公平格式条款、违法广告、不正当竞争、不正当价格行为等违法违规行为”，是市场监管部门的固有职责，如同产品质量监管一样，与预付卡监管关联不大，与“商务、文化和旅游、体育等主管部门负责本行业领域发卡经营者的单用途卡发行和服务等业务的管理”也不矛盾。
五、《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（2012年9月21日，中华人民共和国商务部令第9号公布）第五条规定：“商务部负责全国单用途卡行业管理工作。县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域内单用途卡监督管理工作。”
第七条规定：“发卡企业应在开展单用途卡业务之日起30日内按照下列规定办理备案:(一)集团发卡企业和品牌发卡企业向其工商登记注册地省、自治区、直辖市人民政府商务主管部门备案;(二)规模发卡企业向其工商登记注册地设区的市人民政府商务主管部门备案;(三)其他发卡企业向其工商登记注册地县(市、区)人民政府商务主管部门备案。”
第十四条第一款规定：“发卡企业或售卡企业应公示或向购卡人提供单用途卡章程，并应购卡人要求签订购卡协议。发卡企业或售卡企业应履行提示告知义务，确保购卡人知晓并认可单用途卡章程或协议内容。”
第十五条第一款规定：“个人或单位购买(含充值，下同)记名卡的，或一次性购买1万元(含)以上不记名卡的，发卡企业或售卡企业应要求购卡人及其代理人出示有效身份证件，并留存购卡人及其代理人姓名或单位名称、有效身份证件号码和联系方式。”
第十六条规定：“发卡企业和售卡企业应保存购卡人的登记信息5年以上。发卡企业和售卡企业应对购卡人及其代理人的身份信息和交易信息保密，除法律另有规定外，不得向第三方提供。”
第十七条规定：“单位一次性购买单用途卡金额达5000元(含)以上或个人一次性购卡金额达5万元(含)以上的，以及单位或个人采用非现场方式购卡的，应通过银行转账，不得使用现金，发卡企业或售卡企业应对转出、转入账户名称、账号、金额等进行逐笔登记。发卡企业和售卡企业应严格按照国家有关规定开具发票。”
第十八条规定：“单张记名卡限额不得超过5000元，单张不记名卡限额不得超过1000元。单张单用途卡充值后资金余额不得超过前款规定的限额。”
第十九条规定：“记名卡不得设有效期;不记名卡有效期不得少于3年。发卡企业或售卡企业对超过有效期尚有资金余额的不记名卡应提供激活、换卡等配套服务。”
第二十条规定：“使用单用途卡购买商品后需要退货的，发卡企业或受理企业应将资金退至原卡。原单用途卡不存在或退货后卡内资金余额超过单用途卡限额的，应退回至持卡人在同一发卡企业的同类单用途卡内。退货金额不足100元(含)的，可支付现金。”
第二十一条第一款规定：“发卡企业或售卡企业应依单用途卡章程或协议约定，提供退卡服务。”
第二十二条规定：“发卡企业终止兑付未到期单用途卡的，发卡企业和售卡企业应向持卡人提供免费退卡服务，并在终止兑付日前至少30日在备案机关指定的媒体上进行公示。”
第三十六条规定：“发卡企业违反本办法第七条规定的，由违法行为发生地县级以上地方人民政府商务主管部门责令限期改正;逾期仍不改正的，处以1万元以上3万元以下罚款。”
第三十七条第一款规定：“发卡企业或售卡企业违反本办法第十四条至第二十二条规定的，由违法行为发生地县级以上地方人民政府商务主管部门责令限期改正;逾期仍不改正的，处以1万元以上3万元以下罚款。”
第三十九条规定：“发卡企业和售卡企业违反本办法受到行政处罚的，由实施处罚的商务主管部门在指定媒体上公示处罚信息。”
据此，商务部门对企业发售预付卡的监管职责毋容置疑，只是在《消费者权益保护法实施条例》实施之后，这一监管职责覆盖所有市场主体的依据更加明确。包括商务部门在内的相关行政机关依据《消费者权益保护法实施条例》第五十条第二款之规定查处预付卡违法行为已不差累黍、无需争议。
综上所述，《消费者权益保护法实施条例》于2024年7月1日起施行后，相关行政机关预付卡监管职责更加明确。市场监管部门已不能仅依据《侵害消费者权益行为处罚办法》第十条第二款规定的 “经营者对消费者提出的合理退款要求，明确表示不予退款，或者自约定期满之日起、无约定期限的自消费者提出退款要求之日起超过十五日未退款的，视为故意拖延或者无理拒绝”违法行为进行查处，而应依据《消费者权益保护法实施条例》第五十条第二款的规定，由“有关行政机关”依法处置。
另外，许多地方通过地方立法，实现了对预付卡的全面、科学监管。相关地方法规、规章对预付卡监管有规定的，相关行政机关应当严格遵照执行。值得肯定的是，许多地方将商务执法职能整合到市场监管综合行政执法机构，避免了职能管辖争议，也为查处预付卡违法行为提供了便利。
来源：浙江省网商协会
