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银监会保监会合并!回顾一行三会的前世今生

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  国务院提请审议机构改革方案:组建中国银行保险监督管理委员会

  根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案,将组建中国银行保险监督管理委员会。

  根据议案,将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。

  此外,将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

  回顾一行三会的前世今生

  从银监会“三三四十”大整治到资管新规落地,金融监管走过激荡的2017年,针对金融业的严监管也取得初步进展。

  全国两会召开之际,如何弥补监管短板,协调“一行三会”打造具备“适应性”的金融监管体制,再次成为热议话题。

  由混业监管到分业监管

  中国人民银行的历史比银监会、证监会、保监会要早很多。1978年,人民银行从财政部独立出来。彼时,人民银行的中央银行职能和商业银行职能还没有得到区分。

  1986年,《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布后,从法律上明确了人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责。人民银行开始行使中央银行职能,同时也肩负起对包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业的监管职责。这期间直至20世纪90年代初期,中国金融业属于混业监管时期。

  自20世纪90年代以来,经济体制改革的步伐加快,我国陆续成立中国证券监督管理委员会(下称“证监会”)、中国保险监督管理委员会(下称“保监会”)、中国银行业监督管理委员会(下称“银监会”),中国金融监管逐步走向分业监管。

  1992年,国务院证券委员会和证监会相继成立。1995年,人民银行不再负责对证券公司的监管,交由证监会来行使。

  1998年,中国保险业的监管大权由中国人民银行移交到新成立的中国保监会。

  2003年,中国银监会正式挂牌成立,对银行业的监管由新成立的银监会来行使,人民银行不再肩负具体的金融监管职责,最重要的使命变成了维护金融稳定。

  至此,正式形成了由人民银行负责货币政策,银监会、证监会和保监会实施分业监管的“一行三会”格局。

  交通银行首席经济学家连平在接受《国际金融报》记者采访时表示,分业监管的产生背景就是不断有新的金融市场、金融业务的发展。

  “证监会的建立就是因为有了股票市场,需要有专业的监管。保险业发展起来之后,因其特殊性,也需要单独监管。考虑到监管银行跟中央银行之间的关系非常密切,中央银行的货币政策都是通过商业银行来落地,所以最后才区分开银监会和人民银行各自的职责,最终形成了分业监管的格局。”连平称。

  除此之外,连平表示,1997年的亚洲金融危机导致中国经济在此后的5年中处于比较低迷的情况,也表明防范和化解金融风险必须依靠一个强有力的专门机构。保监会和银监会在这5年中陆续成立,在当时主要是出于防范金融风险的考虑。

  向协调监管方向探索

  近年来,随着金融业混业经营的不断深化,不同金融机构业务关联性增强,新金融业态层出不穷,金融风险跨行业、跨市场的传染性也在不断增强。因此,目前分业监管体制如何实现协调配合,制定统一监管规则,达到监管全覆盖,既不留有空白地带,也不存在重叠成为了当前面临的重大课题。

  为了推动监管协调和更好地监控跨市场风险传染,监管部门间的协调机制曾尝试推进,但进展有限。

  早在2003年,修订后的《中国人民银行法》第一章第九条规定“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院另行规定”。

  2003年4月底银监会成立之后,“三会”于2003年6月签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》,明确了分工合作框架和协调机制,建立了“三会”联席会议制度。但该三方联席会议未包括人民银行,且召开的次数非常有限。

  2008年7月,国务院办公厅还下发了人民银行“三定”方案,明确人民银行在国务院领导下会同“三会”建立金融监管协调机制,以部际联系会议制度形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策法规之间的协调。不过,由于各种原因,上述“一行三会”间的金融监管协调机制并未取得实质成果与进展。

  直到2013年8月,国务院正式发文批复,首次明确建立由人民银行牵头金融监管协调部际联席会议制度,成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门。联席会议重点围绕金融监管开展工作,职责主要包括:货币政策与金融监管政策之间的协调;金融监管政策、法律法规之间的协调;维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调;交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调;金融信息共享和金融业综合统计体系的协调等。

  彼时,多位金融专家认为,从宏观审慎角度,跨监管部门的协调,人民银行理应发挥更重要的作用,针对现在的混业经营的趋势也是一种进步和探索。但联席会议没有明确的决策机制、议事规则、决策权限等,可能实际操作上仍会只是一个信息交流的平台,缺少机制保证。

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